”Sistemul trebuie schimbat […] trebuie regândit tot sistemul, de la autorizare, monitorizare și control; cine autorizează și care sunt condițiile de autorizare; cine monitorizează; ce monitorizează – intervale și proceduri clare-; cine verifică și ce verifică.”[1]
La nivelul Guvernului României a fost constituit un grup de lucru pentru elaborarea de modificări legislative, experții Centrului de Resurse Juridice contribuind activ, alături de reprezentanții altor organizații neguvernamentale, prin formularea de propuneri și supravegherea parcursului legislativ. Cu toate acestea, proiectul de lege pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul asistenței sociale (denumit în continuare Proiectul de Lege), supus spre adoptarea Senatului la 9 noiembrie 2023[2], menține premisele pentru funcționarea unor servicii sociale deficitare, monitorizate prin proceduri formale și în baza unor criterii dificil de cuantificat.
În cuprinsul prezentei opinii, vom expune principalele deficiențe ale Proiectului de Lege, precum și eventualele soluții pe care le apreciem ca fiind adecvate pentru îmbunătățirea calității vieții beneficiarilor de servicii sociale. Totodată, în considerarea multitudinii de servicii sociale, precum și de categorii de beneficiari, prezenta opinie va viza, preponderent, situația particulară a persoanelor adulte cu dizabilități și a serviciilor sociale destinate acestora.
- ASPECTE GENERALE
Demersul legislativ al Guvernului s-a concretizat prin propunerea de reformare a mai multor legi cu impact în domeniul asistenței sociale.[3]
Ca notă generală, apreciem că este criticabilă omisiunea inițiatorilor Proiectului de Lege de a armoniza legislația propusă spre modificare cu dispozițiile Legii nr. 7/2023 privind susţinerea procesului de dezinstituţionalizare a persoanelor adulte cu dizabilităţi şi aplicarea unor măsuri de accelerare a acestuia şi de prevenire a instituţionalizării. Astfel, Proiectul de Lege nu cuprinde obligații în sarcina autorităților de resort și/sau a furnizorilor de servicii sociale, astfel încât indicatorii-cheie de performanţă ai politicii publice privind procesul de dezinstituţionalizare[4] să fie satisfăcuți în timp util. În opinia noastră, este oportună trasarea unui cadru legislativ pentru sprijinirea dezvoltării abilităților de viață independentă ale beneficiarilor centrelor de îngrijire și asistență – numai în acest mod, persoanele adulte cu dizabilități care beneficiază de servicii sociale pot avea șansa efectivă de a trăi în comunitate și de a participa la viața acesteia. În caz contrar, cazarea în centrele rezidențiale nu reprezintă altceva decât de o „condamnare”, pe perioadă nedeterminată, la un trai izolat și, uneori, degradant. Obligațiile privind eficientizarea tranziției către viața în comunitate pot viza formarea continuă a personalului angajat în centrele rezidențiale sau evaluarea periodică a abilităților de viață independentă ale beneficiarilor. Semnalăm faptul că, potrivit art. 38 din Legea nr. 7/2023, începând cu data de 1 ianuarie 2031 furnizorii de servicii sociale acreditaţi în condiţiile legii nu mai pot înfiinţa centre rezidenţiale pentru persoane adulte cu dizabilităţi, cu excepţia centrelor respiro/centrelor de criză – tocmai din acest motiv, este crucial ca modificările aduse legislației privind asistența socială să aibă în vedere perspectivele pe termen mediu și lung ale politicilor publice privind integrarea în comunitate a persoanelor adulte cu dizabilități.
Suplimentar, în ciuda caracterului lăudabil al demersului de reformare a legislației aplicabile furnizorilor de servicii sociale, trebuie subliniat că Proiectul de Lege păstrează procedurile anevoioase, din actuala reglementare, în privința licențierii și a retragerii acesteia. Mai mult decât atât, considerăm că unele dintre noile proceduri de control/monitorizare a furnizorilor de servicii sociale se vor dovedi lipsite de eficiență în practică, din cauza modului în care au fost configurate de legiuitor. În continuare, vom analiza principalele deficiențe identificate în cuprinsul Proiectului de Lege.
- ASPECTE SPECIFICE
- SCURTĂ PREZENTARE A CADRULUI LEGISLATIV ACTUAL
Pentru o bună înțelegere a modificărilor aduse prin Proiectul de Lege, dar și a deficiențelor asociate, este necesară o descriere prealabilă a cadrului legislativ actual aplicabil serviciilor sociale pentru persoane adulte cu dizabilități.
- Acreditarea furnizorilor de servicii sociale
Legislația actuală[5] prevede procedura acreditării furnizorilor de servicii sociale, păstrată și în Proiectul de lege. Astfel, solicitantul acreditării[6] trebuie să demonstreze îndeplinirea unor condiții formale[7], accesibile majorității entităților înființate conform legii, precum și să se oblige ca în termen de maximum 3 ani de la data eliberării certificatului de acreditare, să înfiinţeze şi să acorde servicii sociale.
Practic, este posibil și extrem de probabil ca, la momentul solicitării și obținerii acreditării, furnizorul de servicii sociale să nu aibă un plan concret de dezvoltare a unui serviciu social, să nu fi identificat un spațiu adecvat furnizării de servicii sociale sau să nu fi demarat procesul de angajare de personal calificat. În măsura în care, în termen de 3 ani de la obținerea acreditării, furnizorul nu își respectă obligația de a începe furnizarea de servicii sociale, singura sancțiune care intervine este retragerea certificatului de acreditare.
Cu toate acestea, legiuitorul a apreciat ca fiind oportună acordarea și menținerea pentru cel puțin 3 ani a statutului de furnizor de servicii sociale acreditat, pe baza unor condiții sumare. Mai mult decât atât, având în vedere că în procedura acreditării sunt verificate condiții pur formale, acreditarea constituie, în opinia noastră, o etapă birocratică lipsită de utilitate, care ar putea fi inclusă în procedura de licențiere.
- Licențierea provizorie a serviciilor sociale
Pentru obținerea licenței provizorii, solicitantul depune o cerere-tip de licențiere care cuprinde, în principal, date şi informaţii despre: a) serviciul social; b) furnizorul serviciului social; c) beneficiarii serviciului social şi situaţiile de dificultate în care aceştia se află; d) principalele activităţi desfăşurate; e) clădirea/spaţiul în care funcţionează serviciul social; f)resursele umane; g) sursele de finanţare; h) documentele justificative solicitate.
Documentele justificative constau în următoarele înscrisuri:
- documentul care atestă dreptul de folosință asupra spațiului unde se vor furniza servicii sociale,
- documentul legal de înființare a serviciului social,
- regulamentul de organizare a serviciului social,
- fotografii cu spațiile aferente desfășurării serviciilor sociale,
- CV-ul unei persoane cu calificare în domeniul asistenţei sociale sau în managementul serviciilor sociale,
- o copie de pe contractul de muncă sau contractul de prestări servicii încheiat cu persoana prevăzută la punctul de mai sus,
- angajamentul furnizorului de a notifica orice modificări referitoare la serviciul social pentru care a obţinut licenţa de funcţionare intervenite după acordarea acesteia,
- planul de urgenţă în caz de retragere a licenţei de funcţionare/desfiinţare serviciu social, dacă este prevăzut în standardul minim de calitate aplicabil.
Suplimentar, în vederea licențierii provizorii, solicitantul elaborează o fișă de autoevaluare – un formular-tip, de natura unei declarații pe propria răspundere, în cuprinsul căruia reprezentantul furnizorului de servicii sociale bifează câte dintre standardele de calitate reglementate de lege sunt îndeplinite de serviciul social.
Așadar, licența provizorie se acordă, în condițiile legislației actuale, pe baza exclusivă a unor documente și fotografii transmise de solicitant, fără vreo vizită obligatorie în teren efectuată de către inspectorii sociali.
Licența provizorie are o valabilitate de 1 an și, în concret, furnizorii pot presta servicii sociale în această perioadă fără ca măcar o echipă de inspectori sociali să fi verificat în teren condițiile de îngrijire ale beneficiarilor. Dimpotrivă, furnizorii de servicii sociale pot îngriji beneficiari în considerarea unor fotografii și a unei fișe de autoevaluare.
- Licențierea pe 5 ani a serviciilor sociale
Cu minimum 3 luni înainte de data expirării licenţei de funcţionare provizorii, inspectorii sociali realizează vizite de evaluare în teren în vederea constatării conformităţii datelor prezentate în documentele justificative şi în fişa de autoevaluare cu realitatea din teren. Dacă sunt respectate standardele și fișa de autoevaluare a fost corectă, se eliberează licența de funcționare.
- Monitorizarea serviciilor sociale
Monitorizarea calității serviciilor sociale se realizează pe baza unor criterii reglementate prin ordine de ministru pentru fiecare categorie de serviciu social – criteriile nu sunt diferențiate calitativ, ci variază de la criterii esențiale (e.g. centrul rezidențial asigură câte 3 mese/zi fiecărui beneficiar şi, după caz, gustări, la intervale echilibrate, variate de la o zi la alta) la criterii extrem de dificil de cuantificat (e.g. spațiile interioare degajă o atmosferă prietenoasă).
Astfel, dacă un serviciu social îndeplinește 75% dintre criteriile prevăzute de lege, obține sau păstrează licența de funcționare; astfel, furnizorii de servicii sociale pot neglija cu ușurință îndeplinirea unor criterii de calitate cruciale pentru viața și bunăstarea beneficiarilor (e.g. criteriile privind alimentația, spațiul minim alocat beneficiarilor, personalul suficient și calificat), prin îndeplinirea unor criterii mai puțin drastice.
- ANALIZĂ A UNORA DINTRE DISPOZIȚIILE LEGALE PROPUSE
Astfel cum a fost deja antamat în paragrafele anterioare, legislația actuală cunoaște multipe neajunsuri. Totuși, probleme esențiale se mențin chiar și după elaborarea Proiectului de Lege; în continuare, vom analiza câteva dintre acestea.
| PROPUNERE LEGISLATIVĂ | DEFICIENȚE ȘI ALTERNATIVE |
| Menținerea procedurii de acreditare a furnizorilor de servicii sociale, cu instituirea unei vizite prealabile obligatorii, în teren | Propunem unificarea procedurilor de acreditare, licențiere provizorie și licențiere a serviciilor sociale, prin emiterea unei singure licențe de funcționare pentru fiecare serviciu social prestat de către un furnizor. Pentru verificarea îndeplirii continue a condițiilor de licențiere, licența de funcționare poate fi supusă reînnoirii anuale. Mai mult, din punct de vedere practic, vizita prealabilă obligatorie în teren este lipsită de utilitate, câtă vreme nu există o situație de fapt verificabilă în teren – la momentul solicitării acreditării, solicitantul poate să nu aibă nici măcar folosința spațiului în care dorește să presteze servicii sociale. |
| Se menține fișa de autoevaluare necesară pentru licențierea serviciilor sociale, însă nu se mai licențiază servicii sociale fără o verificare prealabilă în teren din partea inspectorilor sociali | Apreciem că menținerea fișei de autoevaluare prezintă mai multe deficiențe practice. În primul rând, reprezentantul unui serviciu social nu este obligat să aibă pregătire în domeniul asistenței sociale, astfel încât este mai mult decât probabil ca acesta să nu aibă competența de a evalua îndeplinirea criteriilor de calitate aplicabile serviciului social. În al doilea rând, atât timp cât noua versiune a legii nu mai prevede posibilitatea licențierii serviciilor sociale fără concursul inspectorilor sociali, fișa de autoevaluare devine lipsită de utilitate. Astfel, este suficientă evaluarea îndeplinirii criteriilor de calitate realizată de către inspectorii sociali, la fața locului, anterior eliberării licenței. În al treilea rând, prin faptul că autoevaluarea realizată de reprezentantul serviciului social este dublată de verificarea inspectorilor sociali, se creează un raport de putere periculos între inspectorii prezenți în control și administratorul serviciului social. Astfel, dacă se constată o neconcordanță între autoevaluare și evaluarea inspectorilor, administratorul centrului va fi pasibil de sancțiuni penale. Prin urmare, va exista o motivație evidentă a administratorului de a convinge inspectorii sociali de corectitudinea autoevaluării, dar și o reticență a inspectorilor sociali de a expune conducătorii serviciilor sociale la sancțiuni penale. |
| Se menține licențierea provizorie a serviciilor sociale, cu reducerea perioadei de valabilitate la 3 luni pentru centrele cu cazare și 6 luni pentru centrele fără cazare | Astfel cum am subliniat anterior, calitatea serviciilor sociale trebuie monitorizată sistematic. Atât timp cât nu există o diferențiere calitativă între licența provizorie și licență cu o valabilitate de 5 ani, este pe deplin justificată reglementarea unei licențe unice, emise pe o perioadă limitată de timp (de exemplu, 1 an), care să fie reînnoită sub condiția verificării și constatării de către inspectorii sociali a îndeplinirii criteriilor de calitate. |
| Se majorează nivelul minim de îndeplinire a criteriilor de calitate aplicabile serviciilor sociale, de la 75% la 90%, însă legea nu trasează un cadru detaliat pentru elaborarea criteriilor de calitate | Criteriile minime de calitate aplicabile serviciilor sociale vizează atât condiții administrative critice (de exemplu, deținerea unui număr minim de angajați cu experiență în domeniul asistenței sociale), cât și condiții de o importanță mai redusă ori dificil de cuantificat (de exemplu, existența unei “atmosfere plăcute” în cadrul centrului de asistență). Întrucât furnizorii de servicii sociale nu sunt obligați să îndeplinească integral standardele de calitate, iar standardele nu au ponderi diferite la evaluarea calității serviciului social, neîndeplinirea unor standarde critice poate fi suplinită prin îndeplinirea altor standarde mai puțin relevante. |
| Adăugarea în lista documentelor justificative pentru obținerea licențierii serviciului social a listei persoanelor cu care au fost încheiate contracte de voluntariat și tipul activității în care urmează să fie implicate persoanele voluntare | Apreciem că este necesară completarea textului de lege, în sensul precizării clare că la evaluarea îndeplinirii criteriilor minime de calitate ale serviciului social, inclusiv a standardelor privind personalul calificat, nu vor fi luate în considerare persoanele cu care au fost încheiate contracte de voluntariat. Prin omisiunea completării precizate mai sus, apreciem că sunt create premisele eludării nivelului minim de angajați ai unui serviciu social (nivel minim care, oricum, este rareori respectat), întrucât este posibil ca serviciile sociale să își completeze schemele de personal cu voluntari asupra cărora nu pot exercita nicio atribuție de direcție sau control. |
- CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI
Prezenta opinie nu urmărește o analiză exhaustivă a cadrului legislativ actual sau a celui preconizat; totuși, apreciem că implementarea propunerilor conturate în cuprinsul prezentului document ar contribui la îmbunătățirea semnificativă a calității vieții persoanelor adulte cu dizabilități care beneficiază de servicii sociale în România.
Astfel, considerăm că printre prioritățile legislative în materia asistenței sociale ar trebui să se regăsească:
- Corelarea legislației aplicabile furnizorilor de servicii sociale cu obiectivele asumate de autoritățile române în vederea susţinerii și accelerării procesului de dezinstituţionalizare a persoanelor adulte cu dizabilităţi;
- Consolidarea legislației referitoare la acțiunile de monitorizare inopinate și independente desfășurate de organizațiile neguvernamentale care au încheiat protocoale de colaborare cu Ministerele de resort. De asemenea, susținem instituirea de sancțiuni pentru orice încercare de restricționare a accesului experților organizațiilor neguvernamentale în cadrul serviciilor sociale;
- Introducerea unei distincții calitative în ceea ce privește standardele minime pentru serviciile sociale și stabilirea explicită a unor standarde de calitate obligatorii;
- Implementarea unor reglementări care să permită inspectorilor sociali retragerea imediată (i.e. direct prin procesul-verbal de control) a licenței de funcționare în situații grave, precum contenționarea beneficiarilor, izolarea acestora, plasarea minorilor împreună cu beneficiari majori sau găzduirea beneficiarilor în condiții vătămătoare, insalubre ori periculoase;
- Participarea autorităților publice în elaborarea și evaluarea planurilor de urgență pentru situațiile de încetare a activității unui serviciu social;
- Implementarea unor mecanisme de prevenire a supraaglomerării în centrele rezidențiale și agravarea sancțiunilor pentru depășirea numărului maxim autorizat de beneficiari.
Material realizat în cadrul proiectului Monitorizarea drepturilor omului, la zi, cu sprijinul financiar Active Citizens Fund România, program finanțat de Islanda, Liechtenstein și Norvegia prin Granturile SEE 2014-2021. Conținutul acestui material nu reprezintă în mod necesar poziția oficială a Granturilor SEE și Norvegiene 2014-2021; pentru mai multe informații accesați www.eeagrants.org. Lucrăm împreună pentru o Europă inclusivă!
[1] https://gov.ro/ro/stiri/declaratii-de-presa-sustinute-de-premierul-marcel-ciolacu-dupa-intalnirea-de-lucru-de-la-palatul-victoria&page=7 , accesat la 15.01.2024.
[2] https://www.senat.ro/legis/PDF/2023/23L647HG.PDF?nocache=true, accesat la 15.01.2024.
[3] Legea nr 197/2012 privind asigurarea calității în domeniul serviciilor sociale; Ordonanța de urgență nr. 82/2016 privind Statutul special al funcției publice de inspector social; Legea asistenței sociale nr. 292/2011; Legea nr. 17/2000 privind asistența socială a persoanelor vârstnice; Ordonanța de urgență nr. 113/2012 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Plăți și Inspecție Socială; Legea nr. 78/2014 privind reglementarea activității de voluntariat în România.
[4] Potrivit art. 8 alin. 1 din Legea nr. 7/2023: (1) Indicatorii-cheie de performanţă ai politicii publice privind procesul de dezinstituţionalizare şi de prevenire a instituţionalizării persoanelor adulte cu dizabilităţi sunt:
a)procentul de 32%, cu care se reduce la nivel naţional numărul persoanelor adulte cu dizabilităţi instituţionalizate din numărul total de persoane asistate în cadrul sistemului rezidenţial la sfârşitul anului 2020;
b)procentul de 10% cu care se reduce la nivel naţional, în perioada 1 iulie 2026 – 31 decembrie 2030, numărul persoanelor adulte cu dizabilităţi instituţionalizate din numărul total de persoane asistate în cadrul sistemului rezidenţial la data de 30 iunie 2026.
[5] Prin sintagma legislația actuală cuprinsă în paragraful marcat, ne referim la Legea 197/2012 privind asigurarea calității în domeniul serviciilor sociale și la Ordinul 424/2014 privind aprobarea criteriilor specifice care stau la baza acreditării furnizorilor de servicii sociale.
[6] Solicitantul acreditării poate fi orice persoană fizică sau juridică dintre cele prevăzute la art. 37 din Legea asistenței sociale 292/2011, respectiv (i) furnizori publici: structurile specializate din cadrul/subordinea autorităţilor administraţiei publice locale şi autorităţile executive din unităţile administrativ-teritoriale organizate la nivel de comună, oraş, municipiu şi sectoare ale municipiului Bucureşti; b)autorităţile administraţiei publice centrale ori alte instituţii aflate în subordinea sau coordonarea acestora care au stabilite prin lege atribuţii privind acordarea de servicii sociale pentru anumite categorii de beneficiari; c)unităţile sanitare, unităţile de învăţământ şi alte instituţii publice care dezvoltă, la nivel comunitar, servicii sociale integrate sau (ii) furnizori privați: a)organizaţiile neguvernamentale, respectiv asociaţiile şi fundaţiile; b)cultele recunoscute de lege; c)persoanele fizice autorizate în condiţiile legii; d)filialele şi sucursalele asociaţiilor şi fundaţiilor internaţionale recunoscute în conformitate cu legislaţia în vigoare; e)operatorii economici cu scop lucrativ, cu excepții aplicabile pentru anumite categorii de servicii sociale.
[7] Pentru obținerea acreditării, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: ● furnizorul este înființat conform legii ● furnizorul are atribuții stabilite de lege pentru acordarea de servicii sociale sau are prevăzute în actul de înființare/statut activități privind serviciile sociale ● durata de funcţionare a furnizorului, conform actului de înfiinţare, permite dezvoltarea serviciilor sociale pe care intenţionează să le înfiinţeze ● furnizorul are capacitate managerială pentru înfiinţarea şi furnizarea de servicii sociale ● serviciile sociale acordate de furnizor se încadrează între cele definite de art. 27 din Legea asistenței sociale
