Punea sub înterdicție a persoanelor cu dizabilități pe rolul CCR

Fundaţia Centrul de Resurse Juridice a formulat, în dosarul NR 675D/2017 prezentul

AMICUS CURIAE

în sprijinul reclamantului Nabosnyi Alexandru Ștefan Francisc, prin care vă solicităm să admiteți excepția de neconstituționalitate a art. 1641 din Codul Civil.

MOTIVE:

1. Introducere

CRJ este o organizație neguvernamentală ce activează inclusiv în domeniul apărării drepturilor persoanelor cu dizabilități mintale instituționalizate. Ca parte a activității noastre în acest domeniu, efectuăm vizite inopinate de monitorizare în instituții pentru persoane cu dizabilități mintale din România, în baza Convenției ONU privind Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, precum și a protocoalelor încheiate în acest sens cu Ministerul Muncii și Justiției Sociale și Parchetul General.

De asemenea, întreprindem și activități de advocacy și de reformă a legislației din România, în scopul asigurării unui sistem legislativ conform cu tratatele internaționale în domeniu și apt să garanteze respectarea drepturilor persoanelor cu dizabilități.

Una dintre problemele cel mai des observate în activitatea noastră de monitorizare o reprezintă faptul că reprezentarea legală a beneficiarilor puși sub interdicție nu reușește să își atingă scopul propus, adică apărarea reală a drepturilor și intereselor acestora. Beneficiarii puși sub interdicție nu sunt consultați cu privire la deciziile care îi privesc, nu pot influența activitatea tutorelui, iar acesta îndeplinește de multe ori un rol pur formal, nepromovând vreo acțiune necesară pentru apărarea drepturilor persoanei ocrotite, aflându-se chiar de multe ori într-un vădit conflict de interese, în situația în care tutorele este și angajat al DGASPC1.

Această problemă derivă, pe de-o parte, din inadecvarea legislației românești în domeniu, cât și deficiențele care există la nivelul autorităților locale însărcinate cu instituirea și punerea în executare a tutelei (judecătorii, Autoritatea Tutelară, etc.).

Un exemplu relevant pentru deficiențele practice ale sistemului actual al punerii sub interdicție îl reprezintă situația constatată de monitorii CRJ în cadrul unei vizite de monitorizare întreprinse la CRRN Jucu, județul Cluj, la data de 31.08 – 1.09.2016. Astfel, după cum reiese și din raportul de vizită2, secțiunea C, la CRRN Jucu există probleme importante privind reprezentarea legală a beneficiarilor puși sub interdicție, precum numirea unui curator special aflat în conflict de interese și fără pregătire juridică, refuzul Judecătoriei de a nominaliza o persoană identificată pentru preluarea tutelei, lipsa de personal a Primăriei Jucu precum și încheierea contractelor de către beneficiari fără exprimarea vreunui consimțământ valabil.

Totuși, o reformă la nivelul autorităților locale nu este suficientă pentru remedierea situației, fiind nevoie și de punerea în acord a legislației românești cu tratatele internaționale în domeniu la care România este parte, după cum arătăm mai jos.

2. Convenția ONU privind Drepturile Persoanelor cu Dizabilități

Convenția ONU privind Drepturile Persoanelor cu Dizabilități (“Convenția”), ratificată de România prin Legea nr. 221/2010, se opune modelului de tutelă care implică substituirea capacității decizionale (model preferat prin excelență de Codul Civil român), favorizând în schimb un sistem în care capacitatea de a lua decizii rămâne atributul persoanei cu dizabilități, care este în schimb asistată de către o persoană de sprijin în luarea acestor decizii.

De asemenea, Convenția nu privește capacitatea în mod binar, în sensul în care ea fie există, fie nu, ci recunoaște că discernământul persoanei și, prin extensie, capacitatea sa juridică, reprezintă un spectru în cadrul căruia sunt necesare diferite măsuri individualizate pentru a asigura protecția persoanei care are nevoie de sprijin în luare deciziilor.

Astfel, art. 12 din Convenție prevede că:

Art. 12: Recunoaştere egală în faţa legii

1.Statele părţi reafirmă că persoanele cu dizabilităţi au dreptul la recunoaşterea, oriunde s-ar afla, a capacităţii lor juridice.

2.Statele părţi vor recunoaşte faptul că persoanele cu dizabilităţi se bucură de asistenţă juridică în condiţii de egalitate cu ceilalţi, în toate domeniile vieţii.

3.Statele părţi vor lua toate măsurile adecvate pentru a asigura accesul persoanelor cu dizabilităţi la sprijinul de care ar putea avea nevoie în exercitarea capacităţii lor juridice.

4.Statele părţi se vor asigura că toate măsurile legate de exercitarea capacităţii juridice prevăd protecţia adecvată şi eficientă pentru prevenirea abuzurilor, conform legislaţiei internaţionale privind drepturile omului. O astfel de protecţie va garanta că măsurile referitoare la exercitarea capacităţii juridice respectă drepturile, voinţa şi preferinţele persoanei, nu prezintă conflict de interese şi nu au o influenţă necorespunzătoare, sunt proporţionale şi adaptate la situaţia persoanei, se aplică pentru cea mai scurtă perioadă posibilă şi se supun revizuirii periodice de către o autoritate competentă, independentă şi imparţială sau de către un organ juridic. Măsurile de protecţie vor fi proporţionale cu gradul în care asemenea măsuri afectează drepturile şi interesele persoanei.

5.În conformitate cu prevederile prezentului articol, statele părţi vor lua toate măsurile adecvate şi eficiente pentru a asigura dreptul egal al persoanelor cu dizabilităţi de a deţine sau moşteni proprietăţi, de a-şi gestiona propriile venituri şi de a avea acces egal la împrumuturi bancare, ipoteci şi alte forme de credit financiar şi se vor asigura că persoanele cu dizabilităţi nu sunt deposedate în mod arbitrar de bunurile lor.

Comentariul general nr. 1 al Comitetului pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități3 explicitează viziunea Convenției asupra măsurilor care restrâng capacitatea juridică a persoanei, precizând în mod expres obligația statelor părți la Convenție de a înlocui sistemele care prevăd substituirea capacității de decizie cu sisteme de decizie asistată (pct. 26). Sistemele de decizie asistată trebuie să țină cont de dorințele și preferințele persoanei, nu de ceea ce se consideră a fi în mod obiectiv în interesul său (pct. 29 lit. b), iar persoana poate alege în orice moment să renunțe la sprijinul pentru luarea deciziilor (pct. 29 lit. g). De asemenea, evaluarea necesității unor asemenea măsuri nu trebuie să aibă în vederea capacitatea mintală, ci un set de indicatori noi și nediscriminatorii (pct. 29 lit. i).

În mod evident, regimul juridic al punerii sub interdicție în România nu respectă cerințele Convenției ONU, fiind un regim de substituire a deciziei, fără a oferi nicio posibilitate de reglementare a unei situații juridice de decizie asistată. Mai mult, nici cerințele punctuale care reies din Comentariul general nr. 1 nu sunt respectate, întrucât tutela, în viziunea Codului Civil, nu ține cont de preferințele persoanei puse sub interdicție, ci doar de “interesul” acesteia. În plus, persoana pusă sub interdicție nu poate renunța de bună voie la această măsură, iar evaluarea necesității sale are în vedere strict capacitatea mintală, determinată prin proceduri medicale.

Or, din moment ce sistemul actual al punerii sub interdicție din România, consacrat prin art. 1641 și următoarele din Codul Civil, nu respectă cerințele impuse de un tratat internațional de drepturile omului la care România este parte, rezultă că acesta este neconstituțional, întrucât contravine art. 11 alin. (1) (îndeplinirea cu bună-credință a obligațiilor impuse de tratatele internaționale) precum și art. 20 (supremația tratatelor internaționale de drepturile omului) din Constituție.

3. Convenția Europeană a Drepturilor Omului

După cum a arătat și reclamantul, Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în interpretarea dată de CEDO, se opune sistemelor de drept binare, construite pe distincția exclusiva între persoanele cu discernământ plenar și cele cu discernământ complet abolit.

În plus, necesitatea reformei sistemului de punere sub interdicție din România a fost semnalată atât de Comitetul de Miniștri ai Consiliului Europei, precum și de Comisarul pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei.

Astfel, ca parte a supervizării executării hotărârii CEDO din cauza Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu împotriva României, Comitetul de Miniștri ai Consiliului Europei a somat autoritățile să adopte rapid o strategie pentru rezolvarea acestei probleme (accesul persoanelor cu dizabilități mintale la o protecție juridică independentă și efectivă, adaptată nevoilor lor specifice) și să prezinte Comitetului un calendar pentru implementarea acesteia4.

Reamintim că aceste solicitări au venit ca urmare a hotărârii CEDO în cauza Valentin Câmpeanu, unde una dintre principalele probleme identificate de către Curte a fost chiar lipsa accesului persoanelor cu dizabilități mintale la o reprezentare legală independentă și efectivă, Curtea precizând că “În acest context, Curtea recomandă ca statul pârât să aibă în vedere măsurile generale necesare pentru a se asigura că persoanele cu handicap mintal care se află într-o situaţie comparabilă cu cea a domnului Câmpeanu beneficiază de o reprezentare independentă care să le permită să formuleze în faţa unei instanţe sau în faţa oricărui alt organism independent capetele de cerere întemeiate pe Convenţie în ceea ce priveşte sănătatea şi tratamentul care le este acordat (a se vedea, mutatis mutandis, supra, pct. 113, şi Stanev, citată anterior, pct. 258)” (§ 161).

Or, din moment ce Comitetul de Miniștri ai Consiliului Europei a somat statul român să urgenteze reforma sistemului de reprezentare legală a persoanelor cu dizabilități mintale, rezultă că actualul sistem nu este în măsură să îndeplinească exigențele impuse de CEDO, anume să asigure persoanelor cu dizabilități mintale o reprezentare independentă.

Ca atare, prin neconformarea la jurisprudența CEDO, deci implicit la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, sistemul actual de punere sub interdicție încalcă din nou art. 11 alin. (1) și art. 20 din Constituție.

Inclusiv Comisarul pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei a subliniat necesitatea reformării sistemului românesc de reprezentare legală a persoanelor cu dizabilități mintale. Astfel, în Raportul5 întocmit ca urmare a vizitei întreprinse în România în perioada 31 martie – 4 aprilie 2014, Comisarul a precizat că:

46. Comisarul regretă faptul că noul Cod Civil al României care a intrat în vigoare în octombrie 2011 nu a prevăzut abrogarea incapacităţii totale și a tutelei și înlocuirea lor cu măsuri care să le asigure persoanelor cu dizabilități sprijinul de care ar putea avea nevoie în exercitarea capacității lor juridice. În plus, noul Cod continuă să facă referire la „alienaţia sau debilitatea mintală” care determină incapacitatea unei persoane de a se îngriji de interesele sale drept motiv pentru privarea totală de capacitate, denumită „interdicție”.

49. În cele din urmă, Comisarul ia act de rapoartele care indică faptul că, în pofida potențialelor conflicte de interese, șefi de instituții sunt adesea numiți tutori ai persoanelor care trăiesc în instituții. În alte cazuri, tutorii sunt reprezentanți ai autorităților locale, al căror rol rămâne pur formal, fără nicio implicare personală în sprijinul persoanei puse sub tutelă. În legătură cu acest aspect, Comisarul a fost informat cu privire la dificultățile cu care se confruntă persoanele cu dizabilități, în special cele care trăiesc în instituții, de a contesta tutela sau modul în care aceasta este administrată.

52. Comisarul dorește să reamintească jurisprudența Curții prin care se statuează că nerecunoașterea capacității juridice a unei persoane limitează grav drepturile omului și că privarea totală de capacitate juridică este o ingerință foarte gravă în dreptul la viață privată protejat prin articolul 8 din Convenție. Existența unei tulburări mintale, chiar a uneia serioase, nu poate justifica, în sine, privarea de capacitate juridică.

53. Comisarul face apel la autoritățile române să aducă modificări suplimentare legislației naționale, în lumina articolului 12 din UNCRPD, în scopul de a stabili un sistem nediferențiat, prin care să se recunoască dreptul persoanelor cu dizabilităţi de a beneficia de capacitate juridică în condiții de egalitate cu celelalte persoane în toate aspectele vieții. Comisarul invită autoritățile să utilizeze orientările prevăzute în Comentariul General nr. 1 al Comitetului ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi.

54. Comisarul solicită în mod ferm autorităților să elaboreze legi și politici pentru a înlocui mecanismul de luare a deciziilor prin substituire (substituted decision-making) cu un sistem de luare a deciziilor prin suport. Atât timp cât sistemul tutelei rămâne în vigoare, autorităților române li se solicită să se asigure că persoanele puse sub tutelă au acces efectiv la proceduri de control jurisdicțional pentru a contesta tutela sau modul în care aceasta este administrată. În ceea ce privește luarea deciziilor sprijinită, trebuie instituite măsuri de protecție pentru a asigura că sprijinul acordat respectă preferinţele persoanelor care îl primesc, nu este afectat de conflicte de interese și este supus controlului jurisdicțional.

56. În sfârşit, Comisarul dorește să reamintească Recomandarea CM/Rec(2011)14 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privind participarea persoanelor cu dizabilități la viața politică și publică, și face apel la autoritățile române să asigure că persoanele cu dizabilităţi, inclusiv cu dizabilități intelectuale, nu sunt private de dreptul lor de a vota și de a fi alese de nicio lege care să le limiteze capacitatea juridică, de nicio hotărâre judecătorească sau de altă natură și de nicio altă măsură luată pe criteriul dizabilităţii, a funcționării cognitive sau a percepției privind capacitatea acestora.”

Astfel, după cum se arată în raportul citat, sistemul actual de punere sub interdicție nu respectă exigențele impuse de tratatele internaționale la care România este parte, fiind un sistem învechit, bazat pe o viziune depășită a conceptului de dizabilitate, și nefiind apt să asigure persoanelor cu dizabilități mintale protecția de care au nevoie.

În orice caz, acest sistem este în mod vădit neconstituțional, ca urmare a încălcării unor dispoziții obligatorii și neechivoce din tratatele internaționale la care România este parte, în special art. 12 din Convenția privind Drepturile Persoanelor cu Dizabilități și a art. 8 și 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

4. Dreptul la muncă

Punerea sub interdicție în sistemul actual de drept încalcă inclusiv art. 41 alin. (1) din Constituție, care precizează că dreptul la muncă nu poate fi îngrădit. Or, punerea sub interdicție suprimă în mod definitiv orice posibilitate a persoanei puse sub interdicție de a exercita acest drept fără acordul tutorelui, acord care, conform legii, nu este condiționat de opțiunea persoanei puse sub interdicție, ci de “interesul” acesteia, așa cum este el evaluat de tutore. Ca atare, această limitare contravine atât înțelesului art. 41 alin. (1), care stabilește o prohibiție strictă de restrângere a dreptului la muncă, cât și art. 27 din Convenția privind Protecția Drepturilor Persoanelor cu Dizabilități, care stabilește dreptul persoanelor cu dizabilități de a munci în condiții de egalitate cu ceilalți prin exercitarea unei activități liber alese.

De asemenea, art. 27 pct. 1 lit. a) din Convenție interzice în mod expres discriminarea în muncă pe criterii de dizabilitate. Or, având în vedere că punerea sub interdicție se realizează întotdeauna în funcție de o anumită dizabilitate a interzisului, rezultă că avem de-a face cu o discriminare în ceea ce privește condițiile de acces pe piața muncii, discriminare realizată pe criteriul dizabilității.

Aspectul discriminatoriu al restrângerii dreptului la muncă prin punerea sub interdicție contravine inclusiv Directivei 2000/78/CE din 27 noiembrie 2000 de creare a unui cadru general în favoarea egalității de tratament în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă, care are ca obiect stabilirea unui cadru general de combatere, în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă, a discriminării întemeiate pe câteva motive, incluzând ‘handicapul.’ Directiva 2000/78/CE interzice, între altele, discriminarea directă și discriminarea indirectă pe criteriul “handicapului”.

În hotărârea Jette Ring6, CJUE a statuat că noțiunea de „handicap” la care se referă Directiva 2000/78 trebuie interpretată în sensul că “include o stare patologică provocată de o boală constatată medical ca fiind curabilă sau incurabilă în cazul în care această boală determină o limitare, care rezultă în special din afecțiuni fizice, mentale sau psihice, care, în interacțiune cu diferite bariere, poate împiedica participarea deplină și efectivă a persoanei în cauză la viața profesională în condiții de egalitate cu ceilalți lucrători, iar această limitare este de lungă durată.” Reclamantul suferă de o boală mintală incurabilă, care în interacțiune cu regulile restrictive privind capacitatea de exercițiu, îi împiedică participarea in câmpul muncii. În același timp, Art. 3§1(a) prevede că Directiva 2000/78 se aplică “tuturor persoanelor…in ceea ce privește condițiile de acces la încadrare in munca”. Prin urmare, situația reclamantului, căruia îi este restricționat dreptul la încadrare în munca pe criteriul dizabilității, intră în câmpul de aplicare a Directivei 2000/78/CE.

Or, faptul că art. 1641 din Codul Civil contravine prevederilor Directivei 2000/78/CE înseamnă că acesta contravine inclusiv art. 148 alin. (2) din Constituție, care consacră supremația dreptului comunitar, rezultând astfel un alt motiv de neconstituționalitate a acestuia.

Astfel, pentru toate motivele de mai sus, precum și pentru cele enumerate de reclamant, vă solicităm să admiteți excepția de neconstituționalitate a art. 1641 Codul Civil.

Cu stimă,
Georgiana Iorgulescu
Centrul de Resurse Juridice
______________________________________

1 Astfel, de exemplu, în cazul în care tutorele persoanei cu dizabilități este directorul DGASPC (sau un alt angajat), situație des întâlnită în practică, este evident că vorbim de un conflict de interes în ceea ce privește posibilele plângeri și acțiuni pe care persoana pusă sub interdicție le-ar putea formula față de această instituție.
2 Atașat la prezenta cerere ca Anexa nr. 1.
3 https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/031/20/PDF/G1403120.pdf?OpenElement
4 https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016806faafe, pct. 2
5https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806db6c3
6 CJUE, HK Danmark, acționând în numele doamnei Jette Ring, împotriva Dansk almennyttigt Boligselskab (C-335/11) și HK Danmark, acționând în numele doamnei Lone Skouboe Werge, împotriva Dansk Arbejdsgiverforening, acționând în numele societății Pro Display A/S, aflată în faliment (C-337/11), Hotararea din 11 aprilie 2013, §47.